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行政体制

行政体制亦称“政府体制”。国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称。是国家政治体制不可分割的重要组成部分。主要类型包括:(1)行政权力体制,根据国家行政机关与其国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系,主要有三权分立制、议行合一制、军政合一制、政教合一制、党政合一制等。(2)政府首脑体制,根据最高行政权力的代表者与政府首脑职位担任者的关系及人数情况,可分为一元制、二元制、多元制。(3)中央政府体制,根据国家最高行政机关的职权划分、活动方式和组织形式等制度,主要分为中央集权型、地方分权型、集权与分权结合型;合议制和首长制;政府首长负责制和集体领导负责制。(4)行政区划体制,国家将全国领土划分为若干层次的区域单位,并建立相应的各类行政机关。 

从概念出发,可以进一步认识行政体制的具体内容。狭义行政体制的内容包括职

职能一词包含了两个内容,一是职责,二是功能,职能是职责和功能的统一体。行政职能或者说政府职能体现了公共行政的本质要求,是公共行政的核心内容,也是公共行政的本质体现,直接体现了公共行政的性质和方向;行政职能是建立行政机构的根本依据。反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。

关于在管理国家和社会事务中,并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能作用。行政职能的定位是根据某个时期内国家的政治、经济、文化、社会发展状况和形势,确定各级政府以及政府各部门应当履行的职责和功能。由于政府的权力、机构、规模、组织形式和管理模式都主要由政府的职能所决定,所以政府职能“反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用”。

行政职能在行政体制中占有重要地位,是确定各级政府权力范围和任务的基础。任何一个政府机关的活动内容和任务都必须根据已经确定的职能来开展和进行,否则就有可能导致政府职能的越位、缺位和错位。为了避免在实践中政府职能的越位、缺位和错位,一个重要的手段就是科学合理地设定政府职能,为各级政府界定出明确的权力范围和任务。此外,在现代社会里,由于行政不再仅仅指国家的职能、作用和活动,同时也指国家以外的、以非营利为目的,以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织——如律协、消协、村民委员会等——的职能、作用和活动。所以,现代公共行政的发展也使得政府职能定位成为调整政府与社会、与市场、与公民个人之间关系的重要内容和手段。

与行政职能界定相联系的是行政职能的履行方式。行政职能是完全由政府或行政机关自己履行还是在决策形成后委托社会组织或企业实施,政府主要负责决策和监督。行政职能是采用刚性手段——如行政许可、行政处罚、行政强制——还是采用柔性手段——如行政奖励、行政合同、行政指导等——来履行,以及在履行职能的过程中如何体现公开、高效——如采用先进的电子技术以实现便捷的服务等——也是行政体制的重要内容。

在政治学上,权力是指一种广泛的影响力或支配力,它所强调的是事物的相互作用以及这种作用的不平衡性,也就是一定主体对一定客体的支配,通过这种支配使客体的行为符合主体的目的性。而法治视角下的行政权力,则是指各级政府机关以及其他依法履行公共管理和服务职能的行政主体在履行职能的过程中,依照法律法规的规定所享有的影响力或支配力。

运行规则是指行政权力的运行所要遵行的基本规则。“运行”本是一个物理学上的术语,指物体运动和行进的过程,强调物体的一种运动状态。行政权力的运行则是行政权力在各级政府及政府各部门之间进行界分和配置的基础上,行政权力在行政系统内部的运作过程;强调行政权力在上下级政府之间、同级政府之间以及本级政府内各部门之间的运动和行进。行政权力的运行贯穿于行政权力行使的所有环节,如决策、执行、监督、协调等等。

行政权力的运行规则是引导、规范和制约行政权力运行的基本轨迹及以此为基础的制度体系。如同体育比赛需要规范参赛选手的比赛规则、市场竞争需要引导和监督各类市场主体的竞争规则一样,行政机关在行使行政权力时也需要一套规则的引导、规范和制约。由于行政权力的运行涉及到资金、人事、工程项目等大量公共资源的配置和使用,所以行政权力的运行有没有规则、有什么样的规则就显得极为重要。当然,对于规则的内容,不同的人可能会有不同的理解。在笔者看来,行政权力的运行规则应当主要是以一系列法律制度为基础的,包括法律原则、法律精神等为内容的规则;也就是说,引导和制约行政权力运行的应当是一套公开、明确、理性的,能够确保行政权力行使规范和科学的规则体系。在计划经济体制下,权力运行规则主要以命令和服从为基础。而在市场经济深入发展的今天,传统的权力运行规则在逐渐解体,而新的权力(利)运行规则尚没有完全建立,因而导致许多违背法治精神的“潜规则”的出现,如“跑部钱进”、“官出数字、数字出官”、“上有政策、下有对策”等。大量“潜规则”的存在只能使行政权力运行偏离正常轨道,背离设置行政权力的初衷。

不少学者在讨论和研究行政体制的时候,往往总强调政府的职能、权力、机构设置等,而把法律规范排除在外。实际上法律规范也是行政体制框架内的重要内容。当然,这里的法律指广义上的概念,即不仅包括法律、行政法规、地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例,也包括法律精神和法律原则。

以行政法学观点看来,行政法治就是以法律规则作为政府行为的基本依据,法律规则一旦制定出来,政府不能以政策修正或改变,政府首长更不能以行政命令变更法律规则。政策或行政首长的命令与法律规则相抵触时,执法机关应执行法律规则而不是执行政策和命令。如果我们背离了“职能法定”原则,缺乏严格、刚性的法律制度规范,政府部门就很容易出现职能交叉,政府机构改革也难以走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈;如果我们缺乏对权力配置和运行的法律规范和监督,“潜规则”等制度性腐败就会盛行,“权为民所用、情为民所系,利为民所谋”的执政理念也很可能成为空谈。因此,行政体制不能也不可能回避法律的价值和作用,法律保障与职能定位、权力配置、运行规则等环节一样都有着十分重要的地位,可以而且应当成为行政体制中的基本内容。职能设定、权力配置、运行规则和法律保障是行政体制中四个基本内涵。其中,职能设定是基础,权力配置是核心,运行规则是关键,法律保障是手段;它们之间相互联系、相互作用,共同构成了行政体制的总体框架。

行政体制的类型主要有:

指国家行政机关与其国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系的制度。它反映国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、占有的权力地位,通常由宪法和法律明确规定。行政权力体制主要有三权分立制度、议行合一制、军政合一制、政教合一制、党政合一制等类型。

最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。根据国家元首与政府首脑职位担任者的关系及人数情况,可分为:“一元制”亦称“单头制”;“二元制”亦称“双头制”;“多元制”亦称“多头制”。

指国家最高行政机关的职权划分、活动方式和组织形式等制度。中央政府体制类型主要有:中央集权型、地方分权型、集权与分权结合型;合议制和首长制;政府首脑负责制和集体领导负责制。资本主义国家的中央政府体制分为:内阁制、总统制、委员会制。社会主义国家的中央政府体制一般分为:部长会议体制、国务院体制、政务院体制。

指国家将全国领土划分为若干层次的区域单位,并建立相应的各类行政机关的制度。

第一,科学的行政体制能够提高政府生产力,提高行政效率。

第二,科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展,提高国家的竞争力。

第三,科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。

第四,科学的行政体制是公共行政民主化的保证。

第五,科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命财产。

功能一般指事物或方法所发挥的有利的作用,所强调的是事物或方法积极的意义。行政体制的功能也就是指行政体制所存在的价值及发挥的积极作用,这具体体现在以下几个方面。

中国经济体制改革是在生产力水平较低、工业化程度不高、技术水平落后等条件下进行,各级政府在推进经济市场化过程中发挥了主导作用。在改革开放至今的近三十年里,与经济的市场化程度显著提高相对应的是政府职能和行政方式也发生了明显变化。在宏观上,政府开始运用经济、法律等手段调节国民经济的运行,进行产业结构调整,实现经济增长方式的转变;在微观上,政府改革了对企业的管理模式,政企分开成为经济改革的重要内容。同时,政府的市场管理职能也逐渐从直接定价转为主要以市场定价、反垄断、反欺诈、反不正当竞争等方面。行政体制的不断调整适应并有力地推动了市场经济的发展。

在市场经济纵深发展的过程中,行政体制也仍然是十分重要的促进力量。一方面,中国经济的市场化程度还比较低,市场机制在经济运行、资源配置方面的作用还没有完全发挥出来;加上其自身诸如信息不对称、投机率高等弊端,使得单纯的市场调节还隐藏着不少危机。所以,需要加强政府在经济运行、市场监管中的调控能力,用政府调节和监管这只“有形的手”来弥补市场机制的缺陷。要实现这些目标,就要对政府职能进行新的定位,进一步划分政府与市场的产权边界和利益分界,并探索科学有效的调节和监管方式。另一方面,政府也应当顺应市场经济深入发展的形势,特别是加入世界贸易组织后国际化趋势的要求加强自身建设,比如通过调整权力配置减少权限冲突、改革政府机构提高工作效率、减少事前审批加强事后监管等措施,提高政府在经济管理中的能力和水平,为企业和市场的进一步发展创造良好条件。

行政法治是现代法治建设的重要组成部分,它反映了经济社会发展对行政权力行使的全面要求,其核心的价值追求在于依法行政、建设法治政府。落实到法律制度上,就是作为国家权力体系中的政府及行政机关自身的组织结构、职能权限要有法律的依据;行政机关在行使权力中的方式、程序要受到法律的监督和制约;而一旦行政机关行使权力过程中的行为侵犯或损害了公民、法人或其他组织等行政相对人的权利,其可以通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式获得救济。在制度层面,行政法治包含了行政实体制度、行政程序制度和行政救济制度三部分制度建设。在这里,行政体制与行政实体制度相对接,在一定程度上,行政体制就是一系列行政实体制度的总称。只是传统上行政体制更侧重于政府系统的职能、权力配置、运行规则,而行政实体制度则强调承担公共行政的主体形式和法律地位,各类行政主体的权利义务和责任。行政体制更多是管理学中使用的概念,而行政实体制度则是法学中的用语。

在实行改革开放政策前,存在于人们生活中的是计划体制下一元化的社会结构模式,“虽然我们建立了各种组织,如企业、事业单位、群众团体,但这些结构因子是同质的,都隶属于某个国家机关,都有行政级别,实质上早被同一化为行政组织。”在这样的模式下,公民或直接依附于政府,或因依附于其所在单位而间接依附于政府;他们之间的利益选择也因为这样的依附关系而在形式上表现得高度一致。在向市场经济体制转型的过程中,经济规律使得政府不得不开始放松原本牢牢拽在自己手中的权力,承认并保护企业、社会组织和公民个人的利益和价值。这种一元化的社会结构开始逐渐瓦解,取而代之的是多元化的社会利益结构;不但社会个体之间的交往可以通过市场机制和契约机制来完成,而且政府也不可能像过去那样,对社会生活事无巨细都要实施控制和管理。此外,利益多元还表现在地区利益、地方利益、行业利益的凸现,合作与竞争共存,客观上需要行政体制作出积极回应。

在中国,由于这种多元化社会结构本身就是在政府主导下的改革而逐步形成,因而以政府职能、权力、运行规则等为主要内容的行政体制的价值也因为社会结构的变迁而日益彰显。但一直以来我们对行政体制功能的理解大多是从经济角度出发,即行政体制必须不断适应经济发展和改革的需要——如加强宏观调控能力、改革国有资产管理模式等;因而在职能转变、制度创新等方面也过多地强调以经济建设为中心,以政府经济管理职能和权限的调整为重点,而忽视了行政体制在调整收入分配、缩小贫富差距、完善社会保障等社会服务方面的价值。

市场经济的深入发展、市民社会的逐渐崛起和利益主体多元化的日益形成,加快了传统意义上的国家行政向公共行政转变的步伐。在此过程中,现代行政权呈现出多元化的发展趋势,国家行政机关已不是惟一的行使行政权的主体,其行政权也部分地归还于社会主体。越来越多的非政府组织等参与到社会公共事务的管理和服务活动之中,这是市场机制所带来的必然后果、也是社会发展的基本规律。

公共行政的有效开展,要求对公权力进行重新调整和配置,以发挥社会自治的力量、保障公众在社会事务管理中的参与权利;而这些也都依赖于行政体制发挥其基础性的作用,因为没有具体的制度基础,公共行政的有效运行只能成为空谈。灵活、高效、务实的行政体制将改革公权力的行使方式,积极引入符合现代市场经济规律和价值理念的管理和服务手段,促进社会各部门的合理分工和资源的有效配置,推进公共行政的顺利开展。以公共基础设施的建设和管理为例,随着社会公众对道路、桥梁、体育场馆等公共基础设施的需求不断增加,一些地方政府开始改革原来政府垄断的做法,发挥市场机制的作用,通过竞争性招标、特许经营等手段鼓励民间资本、社会力量参与到基础设施的建设经营中。在此过程中,政府主要通过订立合同的形式与经营企业进行谈判,并负责对工程的监管;这既满足了社会公众对基础设施的需求,也避免了政府财政支出不足的尴尬,同时还有效利用了民间资本为社会服务;达到了“双赢”、“三赢”甚至“多赢”的效果。

影响行政体制的因素主要有:

行政体制要与社会经济发展相适应,经济的发展和经济体制的变化要求行政体制进行改革,促使行政体制转变管理职能、方式和手段。

行政体制是基本政治制度的组成部分,两者既紧密相关,又相对独立。一方面基本政治制度决定着行政体制的性质和运行的基本方向;另方面行政体制必须与基本政治制度相适应、相协调,并随基本政治制度的发展而相应变革。

文化传统对各自国家的行政体制有着潜在和深远的影响。如美国的行政体制就深受崇尚个人主义和自由主义,推崇法治与自治精神等民族文化传统的影响;德国的行政体制受信守国家至上与中央集权,酷爱整齐划一与法律条文完整、统一等民族文化传统的影响。

随着社会的不断发展,各国都程度不同地对原有的行政体制及其传统特点进行改革。第二次世界大战后,资本主义国

家行政体制改革主要体现在,政府内部权力分配关系的变化;行政决策、行政监督等体制的变化;国家公务人员群体结构的变化;行政管理方式的变化。这种改革对提高行政效率,维持政治稳定,促进经济的发展,巩固资产阶级统治起了重要作用。中华人民共和国于1978年以后开始有领导、有计划地进行行政体制改革,并在以下方面进行了探索:

科学划分行政权力,理顺行政机关与中国共产党组织、人民代表大会、司法机关、企事业单位、社会团体之间关系,并进一步理顺行政机关内部的相互关系,逐步走向制度化。

明确各级行政机关及其成员的职责权利,理顺上下级之间的关系,调动各方面的积极性。

行政机关设置、人员编制以及实现行政活动的法制化。

实现行政方式、方法及手段的现



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