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低保(居民最低生活保障)

低保指因家庭成员存在重度残疾或疾病丧失劳动力,享受最低生活保障补助的家庭。其住房或收入明显低于当地低保标准的居(村)民。城市低保是在城市已经建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”制度的基础上,建立实行最低生活保障的制度。

2015年以来,上海、北京、南京等多地相继调整城乡居民最低生活保障标准,并实现了城乡低保标准的“并轨”。 

截至2018年9月,全国城乡低保标准同比增长7.6%、12.9%,低保对象4620万人,全国供养城乡特困人员483万人。 

对于家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市居民,均纳入城市居民最低生活保障范围,所需资金由地方各级人民政府列入财政预算。

由经济学家吴敬琏引发的“全民低保”大讨论,把中国正在着力构建的覆盖城乡居民的最低生活保障再次推向了舆论前台。

表面看,“全民低保”事关13亿公民的基本生活保障,所涉资金庞大,管理难度很高,大有超越国情国力之嫌。

然深究进去,不难发现,就当前而言,实现“全民低保”,重点是全面建立农村低保制度,难点是建立稳定的资金筹措渠道,着力点是加大中央政府的支持力度。

 

城市低保制度

截至2006年9月底,中国城市居民最低生活保障人数达2227余万人,人均月保障标准为162元,1至9月份的人均补助差额为76元。应当说,经过十多年的努力,中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居民,符合条件的城镇困难群众基本得到了应有的保障。

农村低保制度

党的十六大以来,尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后,地方政府的积极性普遍被调动起来,农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前,全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省,且维持了较长时间。

2004年以后,发展态势有了明显变化。当年,福建、辽宁、江苏3省出台了相关文件,建立农村低保制度的县(市、区)达到了1206个;2005年,新增了吉林、四川、河北、陕西、海南5省,建立此项制度的县(市、区)总数增加至1534个;2006年前11个月,又有内蒙古、黑龙江、山西、河南、江西、甘肃、湖南、山东、重庆9省(自治区、直辖市)加入了“已建”行列,建立农村低保制度的县(市、区)数则达到了1791个。目前,中国已有22个省、自治区、直辖市出台了全面建立和实施农村低保制度的政策文件,享受农村低保待遇的人数达1262余万人,月人均保障标准70余元,1至9月份人均补助差额41元,1至10月份农村低保支出达到28.5亿元。

中西部地区是农村低保制度建设的主战场

目前,中国未全面建立农村低保制度的省(自治区)有11个,全部处于中西部地区;未建立或全部建立农村低保制度的县(市、区)有1401个,85%在中西部地区。可见,中西部地区将成为未来农村低保制度建设的主战场。

特别需要指出的是

在中西部地区全面建立农村低保制度,并不是平地起高楼。事实上,中西部地区所有县(市、区)已全部建立了农村特困户救助制度。只要把上述地区现行的农村特困户救助制度平稳过渡为农村低保制度,中国“全民低保”的目标就基本实现。

多地统一城乡低保标准

2015年7月1日,北京、南京等地实现城乡低保标准的统一。其中,北京城乡低保标准统一调整至每人每月710元,南京城乡低保统一提高到每人每月700元。

此前,上海城乡低保标准从4月1日实现一体化,统一调整为每人每月790元,其中城镇低保标准提高11.27%(之前为每人每月710元),农村低保标准提高27.42%(之前为每人每月620元)。

同时,一些地区正在酝酿实现城乡低保标准的统一。其中,长沙市7月1日开始试行《长沙市居民最低生活保障试点试行办法》,试点区的城乡低保标准统一为450元/月;广州市民政局近日向社会公开征求意见,拟将全市城乡低保统一提高到每人每月650元。

十八届三中全会提出要“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”,在舆论看来,多地实现城乡低保标准的统一,是社会救助实现城乡统筹的具体体现,有助于打破城乡二元壁垒,保障民生底线公平,让更多困难群众享受到经济发展成果。

京沪城乡低保标准超700元

记者注意到,2015年以来,在四大直辖市和27个省会城市中,多数城市上调了城乡低保标准。

其中,上海市的城乡低保标准最高,为每人每月790元;北京次之,为每人每月710元;尚未“并轨”的天津,其城市低保标准也超过了700元,为每人每月705元。

记者发现,一些尚未“并轨”城市的城乡低保标准之间的差距比较明显。譬如,天津农村低保标准为540元,与城市低保标准相差165元;郑州自7月1日起将全市城市低保标准调整为每人每月520元,农村低保标准调整为每人每月290元,两者差距多达230元。

而在城乡低保的调整频次上,一些地区城乡低保标准调整动作较慢,而有的地区则建立了自然增长机制。今年3月份,银川下发的《关于建立银川市城乡居民最低生活保障标准自然调整机制意见》提出,城乡低保标准按照上年度城乡居民人均生活消费支出30%~35%比例确定,并随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。 

新增低保资金缺乏中西部地方制约因素

可一旦实行了农村低保制度,在现有筹资渠道不变的情况下,地方政府就需要面对以下两方面的挑战:

一是保障人数增加导致的资金需求压力。与农村特困户救助制度不同,农村低保制度的唯一“门槛”是农户家庭人均收入低于当地农村低保标准。只要农户条件符合,政府就有责任和义务给予应有的救助。从各地的实践看,由农村特困户救助制度过渡为规范的农村低保制度,其保障人数都会有一定程度的增加,中西部地区的增幅还可能会更明显些。

二是保障标准提高引致的资金需求压力。统计显示,截至2006年9月底,中国1791个已建立农村低保制度的县(市、区),人均月保障标准为70.3元。同期,中国1401个实行农村特困户救助制度的县(市、区),人均月保障标准为41.2元,前者比后者高出29.1元。换言之,若要由农村特困户救助制度过渡为农村低保制度,地方政府每人每月平均需要新增投入29元。这对财力本已拮据的中西部地方政府来说,是个不小的压力。

中央财政尚未安排农村低保资金关键所在

经济条件尚好的东部沿海地区问题不大,但经济欠发达的中西地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。

正因如此,在社会普遍关注和政府意志明显增强的形势下,中西部地区各级政府仍不敢冒然推进农村低保工作,致使这些地区的农村低保制度建设难有实质的突破。

建立农村低保制度新增资金量的初步估计

首先,根据农村低保人数和保障水平,可计算出全面建立农村低保制度所需的资金量。从已施行农村社会救助的国家和地区看,其保障面一般维持在3%-5%之间。若以此推算,中国7.5亿农村常住人口中,可能需要救助的贫困人口约为2250-3750万。大量的实证研究表明,在中国农村地区,较为适度的保障水平大体在每人每月30-40元之间。

由此,可获得两组全面建立农村低保制度所需资金量,即:如果按平均每人每月30元计算,2250万农村贫困人口年需资金81亿元,3750万农村贫困人口年需资金135亿元;如果按平均每人每月40元计算,2250万农村贫困人口年需资金108亿元,3750万农村贫困人口年需资金180亿元。

其次,根据民政部最新公布的数据,可知悉2006年中国农村低保和农村特困救济的实际支出。资料显示,2006年1-10月,中国农村低保支出为28.5亿元,农村特困救济支出10.6亿元,两者合计39.1亿元。预计到2006年底,中国农村低保和农村特困救济支出可能超过40亿元。最后,把全面建立农村低保制度所需的资金量减去实际支出量,就是当年新增农村低保资金量。

以2006年为基准推算的结果是:如果按每人每月30元计,2250万农村贫困人口年需增加资金41亿元,3750万农村贫困人口年需增加资金95亿元;如果按每人每月40元计,2250万农村贫困人口年需增加资金68亿元,3750万农村贫困人口年需增加资金140亿元。换言之,中央财政若投入41亿元和95亿元,可分别使2250和3750万农村贫困人口每人每月获得30元低保金;中央财政若投入68亿元和140亿元,可分别使2250和3750万农村贫困人口每人每月获得50元低保金。

一、农村低保条件

(一)申请农村低保待遇条件

申请农村低保待遇应同时具备下列条件:

1、持有本县农业居民户口。

2、居住在农村村组,家庭承包土地的农村居民。

3、共同生活的家庭成员人均年纯收入和实际生活水平低于当地农村低保标准(具体询问当地民政部门)。

(二)申请农村低保所需的材料

1、书面申请书。2、家庭成员的户口簿。3、共同生活的家庭成员的合影。4、土地、山林、水面承包合同或证明。5、外出务工人员收入证明。6、离异家庭涉及有赡、扶、抚养关系的应提供离婚证明。7、非农户人员的家庭,应提供非农户口人员的收入证明。8、对劳动能力有争议的,需提供有效健康证明。9、残疾人提供残疾证。10、审批管理机关要求提供的其他有关材料。

(三)农村居民家庭纯收入的计算

农村居民家庭纯收入以年为单位进行核算,包括所有家庭成员全年农副业生产的纯收入及其他合法劳动,经营所得收入的总和,主要包括:

1、种植业、养殖业、手工业及其他生产性收入。

2、批发零售贸易及餐饮业收入。

3、社会服务业外出务工劳务收入。

4、村组集体经济分配收入。

5、因征地、拆迁或其他原因所获得的一次性补偿收入中扣除房屋重建及简要装修费支出,家庭当年非生活性必需费用支出之后的收入。

6、遗产或财产继承所得收入。

7、自供自给的实物(以市场价格折算)收入。

8、在购买奖券、彩票等有奖销售中所获得的收入。

9、其他应该计算的收入。

(四)有下列情况之一的不予享受农村低保待遇

1、三年内因购买、修建或装修住房(必要的维修除外)造成家庭生活困难的(因拆迁安置购买、修建房并进行简单装修的除外)。

2、好逸恶劳,有承包田(地)且有劳动能力但不耕种的。

3、家庭成员有赌博、吸毒行为或者进行高消费娱乐活动的。

4、家庭拥用非生活所必需的高档消费品,如汽车、奢饰品及贵重饰品的。

5、家庭生活水平明显高于最低生活保障标准的。

6、弄虚作假骗取农村居民最低生活保障待遇的。

7、其他法律、法规规定不能享受最低生活保障待遇的。

(五)农村低保待遇申请审批程序

1、申请。由户主通过村民委员会向居住生活所在的乡镇人民政府提出书面申请,并提供有关证明材料。

2、初审。村民委员会收到申请书后,组织村民代表开展民主评议,并对申报对象的家庭情况进行初审,将初审结果在村公示3—5天,并指导其填写《农村居民最低生活保障待遇申请审批表》,连同申请人提交的全部材料报乡镇人民政府。

3、审核。乡镇人民政府在校验申请人上报材料齐全后,正式受理申请人的申请,立即组织入户核查,对于符合条件的对象,提出补助意见,由村民委员会进行第二榜公示3—5天,对不符合条件的由乡镇人民政府通知申请人,对符合条件的上报县级审批管理机关。

4、审批。县级民政部门收到上报申请材料后,立即组织入户核查、复审,进行依法审批,对符合享受农村低保待遇的,通知所在村民委员会再次公示第三榜3天,对无异议的对象发给《农村居民最低生活保障金领取证》及保障金领取存折,对不符合享受农村低保待遇的书面通知申请人。  

最低生活保障事关困难群众衣食冷暖,事关社会和谐稳定和公平正义,是贯彻落实科学发展观的重要举措,是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。近年来,随着各项相关配套政策的陆续出台,最低生活保障制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面作出了突出贡献,有效保障了困难群众的基本生活  。

但一些地区还不同程度存在对最低生活保障工作重视不够、责任不落实、管理不规范、监管不到位、工作保障不力、工作机制不健全等问题。为切实加强和改进最低生活保障工作,2012年9月26日国务院发布的《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》强调,要把保障困难群众基本生活放到更加突出的位置,落实政府责任,加大政府投入,加强部门协作,强化监督问责,确保把所有符合条件的困难群众全部纳入最低生活保障范围。 

《意见》要求,要加快推进低收入家庭认定工作;全面建立临时救助制度,有效解决低收入群众的突发性、临时性基本生活困难;做好最低生活保障与养老、医疗等社会保险制度的衔接工作。 

近年来,我国在最低生活保障方面取得了令人瞩目的成就。专家提醒,我国应逐步弥合这一制度在城乡之间、地区之间存在的差距。 

应尽快出台建立农村低保制度的权威性文件

中国农村低保制度建设,亟需国务院出台一个类似于《国务院关于在中国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)的权威性文件,从中央政府的角度肯定农村低保制度,并对这项制度的大致框架作出原则性规定。鉴于农村情况比城市复杂,建议将农村地区划分为富裕、中等和欠发达三大类。至于具体规定,则应考虑各地区特殊的社会经济状况及实际需要,有针对性地制定相应政策。

省以上财政应进一步加大转移支付力度

仍未建立或全部建立农村低保制度的县(市、区),绝大部分属于中西部地区。对这些地区的保障型社会政策,省以上财政尤其是中央财政给予必要的转移支付,是实现公共财政的应有之义。其次,为确保农村困难群众的基本生活,中西部地方政府尤其是市、县政府多已竭尽财力。

若要在发展经济的同时,要求中西部地区大幅度新增农村低保资金投入,既不现实也无可能。更何况,建立农村低保制度,也是一种有效的人力资源投资。据统计,目前已享受农村低保和特困户救助待遇的人员中,近三分之一的是老年人、残疾人、未成年人。

具体建议是

中央财政应尽早安排农村低保资金,重点支持中西部地区,适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例,主要投向区域内财政困难市、县。鉴于国外经验和中国城市低保制度的实践,为确保农村低保制度顺利实施,农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主,市县财政配套为辅。省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。

国家应对农村低保工作机构明确要求

农村低保制度的实施需要一个有效率的组织机构作保证。鉴于城市低保制度建设经验,为确保农村低保工作的顺利开展,在制度初期阶段,国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。首先,督促各级民政部门建立专门的低保管理机构。该机构不分城市和农村,两项业务归口,统一管理。

其次,适当增加低保工作人员。在对现有公职人员进行调剂的基础上,根据业务量大小适度增加人员编制。理想的设计是:省级11-13人,市级4-6人,县(市、区)级3-5人,乡镇2-3人。再次,农村低保工作经费按农村低保资金总量的3-5%比例列入预算安排,并将此写入拟出台的文件中。

2018年10月,湖南《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施方案》已正式下发,明确和细化了未脱贫建档立卡贫困户中重病重残对象纳入低保的政策办法,并建立了低保渐退机制。

方案明确,对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力的贫困人口(不含整户纳入低保范围的贫困人口),经个人申请,可参照单人户纳入农村低保范围。 

直辖市低保申请比例

北京:城镇1.14%,农村3.06%

天津:城镇1.86%,农村1.43%

重庆:城镇6.2% , 农村0.29%

中国延续10余年的低保政策正式调整。除必要的家庭收入审核外,股票、房产、汽车等家庭财产,也成为认定低保对象的基本条件。同时,低保家庭成员、收入情况、保障金额等在其居住地长期公示,但要保护个人隐私。

国务院发布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》,明确户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本条件。家庭财产包括拥有的机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。

多部门建信息核对机制

传统低保审核,主要采取入户调查、邻里访问、信函索证等调查手段。家庭财产信息则涉及公安、人社、住建、金融、保险、工商、税务等诸多部门,国务院要求,经救助申请人及其家庭成员授权,上述相应部门、机构应及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息。

另外,还设有专门的审查队伍,对不符合低保的低保家庭,予以清退。

到“十二五”末,全国要基本建立救助申请家庭经济状况核对机制,民政部应会同有关部门研究制定具体的信息查询办法,并负责跨省(区、市)的信息查询工作。

低保应低于最低工资

国务院要求,各地应科学制定最低生活保障标准,健全救助标准与物价上涨挂钩的联动机制,综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法、消费支出比例法等测算方法,动态、适时调整最低生活保障标准;但最低生活保障标准应低于最低工资标准。

信息核查最短每月一次

《意见》要求,各地要建立最低生活保障家庭人口、收入和财产状况定期报告制度,并根据报告情况分类、定期开展核查,将不再符合条件的及时退出保障范围。对于无生活来源、无劳动能力又无法定赡养、抚养、扶养义务人的“三无人员”,可每年核查一次;对于短期内收入变化不大的家庭,可每半年核查一次;对于收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的最低生活保障家庭,原则上实行城市按月、农村按季核查。

民政部相关负责人介绍,国家将加强低保金发放的精细化管理。动态核查,确保低保对象随家庭经济状况变化,“能进能退”,补助水平有升有降。

申请者须接受入户调查

乡镇人民政府(街道办事处)是审核最低生活保障申请的责任主体,在村(居)民委员会协助下,应当对最低生活保障申请家庭逐一入户调查。

县级民政部门在作出审批决定前,也要按照不低于30%的比例入户抽查。严禁不经调查直接将任何群体或个人纳入最低生活保障范围。

民政部相关负责人介绍,国务院《意见》旨在规范低保对象的认定程序,以确保低保资金不被滥用。对于骗保者,除追回骗取的低保金外,还要依法给予行政处罚;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。对于出具虚假证明材料的单位和个人,各地除按有关法律法规规定处理外,还应将有关信息记入征信系统。

声音

政府要审核低保户的家庭财产情况我们赞成,以前只在社区公示七天,现在要把我们的信息长期在居住地公示,希望能保护隐私。另外要是每个月核查一次,复印材料的费用也是负担。

2014年12月,已有青海、海南、内蒙古3个省份通报2014年清退不合标低保对象超过26万人。

不该“吃”的乱“吃”,一年多查纠150万余人

青海全省2014年清退不符低保条件的人数占原有低保户总数比例达10%。预计到今年底,全省城乡低保对象数量将由2012年的63.5万人减少到56.7万人,年可节省财政资金2.2亿元。

违规低保并非个别地区现象。2013年6月至2014年9月,全国查纠城乡低保错保漏保151.4万多人。

根据相关规定,低保的对象主要是家庭人均收入低于最低生活保障标准的群众,主要是无生活来源、无劳动能力、年老病残等生活常年困难的群众。然而,就是这些困难群众的一点微薄的生活来源,也被一些“官保保”盯上。

尽管近年来清理力度不断加大,违规低保仍一茬茬地再现。2013年,内蒙古自治区民政厅共清退不符合条件的低保对象10万余人,其中有大量的“人情保”“关系保”。9个月后,又有13.9万违规低保被清退。

一些“官保保”更是财迷心窍:河南洛阳市新安县五头镇民政所前所长张景华近日被曝出持有267个存折,全都是从困难群众那里收集而来,用以侵吞包括低保增补资金在内的各类困难群众补贴50余万元。不少群众不会使用存折,把存折放在民政部门托管,给了张景华可乘之机。

从1997年国务院下发通知要求在全国建立城市低保制度开始,到如今低保在城市、农村的全面覆盖,低保制度经历了10多年的发展,为城市和农村的许多困难群众织就了一张“温饱之网”。然而,这本该由困难群众享受的福利,却有不少落入了“官保保”手里,令人痛心。

基层部门“欺上骗下”,“末梢腐败”频现监管漏洞

2012年,民政部制定了《最低生活保障审核审批办法(试行)》,根据该办法,乡镇人民政府(街道办事处)负责对申请人或者其代理人提交的材料进行审查,并负责将申请材料等报送县级人民政府民政部门审批。

然而,本该起到“承上启下”作用的基层管理部门却在许多“私吞”低保的事件中“欺上骗下”,既当审核的“裁判员”、又当申请的“运动员”。

根据规定,困难群众申请低保的流程大致可概括为群众申请-审查受理-家庭调查-民主评议-审核审批-资金发放-动态管理。然而,在这个流程中,常常会出现不严格按照制度执行的情况,有的只是走走过场,甚至出现篡改、歪曲的现象,滋生腐败。

——不予受理,申请无门。一些官员为了保证与自己“关系好”的人拿到低保名额,在第一关就“关”住了一些困难群众。“低保户人选往往在村委会开会讨论前就已确定。”海南临高县一位村民说,其他贫困户即使申请也不会有回音。

——缺乏调查,公示不明。部分官员用各种手段不公开信息,把“背景”藏着掖着。湖南耒阳长坪乡谭南村原村支书黄国华等人竟篡改民主评议会议记录来决定低保指标的归属;还有一些地区的民主评议会长久以来没有村民代表参加。

——你来我批,蒙混过关。一些上级审批部门光履行“从纸到纸”的使命,不深究申请材料的真实性,使得“审批”成了机械运动。2012年12月至2013年12月期间,浙江温岭一社会救助员利用职务之便,采用冒签他人名字的方式,26次冒领19名补助对象的补助款11万余元,并作为个人使用。而这场骗局,上级部门本只要根据规定履行好审核义务即可戳穿。

——一保“终”生,较少复查。根据规定,当家庭人口、收入和财产状况变化时,低保家庭应报告,上级部门应复核。然而,一些地方并不重视或是刻意无视这种动态管理,频现“死人吃低保”事件。2011年,江西省湖口县被曝出某村民过世后仍旧“领”了2年的低保金,而其子是当地民政部门干部。

畅通监督机制以清理“官保保”

“低保这个事情上,基层干部的权力太大。” 中国农业大学[微博]农民问题研究所所长朱启臻如此感叹。在整个低保政策中,基层干部担负着重要的职责,从而也就拥有着集中的权力。一些“官保保”玩弄职权,无视规章制度,把国家安排自己管理的低保当做发给自己的“红包”。一些基层群众把问题反映上去之后得不到反馈,反倒会“惹恼”基层干部,得不偿失,因此往往只能敢怒不敢言。

针对低保不公现象,各地多次开展清理违规低保行动,并集中整改。记者发现,不少整改工作实际上在原有的低保政策中已有要求,如组织集体会议、近亲低保单独备案等,只是过去没能做到。然而,集中清理行动并非长久之计,“官保保”仍然不断再现。朱启臻认为,当前的低保流程严重缺乏监督,既没有监督主体也没有监督机制,使得国家补助没有给到应给的补助对象,困难群众的利益难以得到保护。

调研多地农村问题的华中科技大学教授贺雪峰认为,要使得“官保保”问题得到长效解决,需要建立畅通的监督渠道,建立完善的信息公开机制。“监督机制要落到实处,群众的举报要即时受理,严格追究相关人员责任,发现一例,查处一例。”

“可以把权力更多地交给群众。”朱启臻表示,对基层干部权力的约束要从基层群众做起,让他们发得了言、见得了文、说得了话。“需要建立起一套健康的基层群众议事规则,完善监督机制,使低保信息公开透明。” 

2018年6月,甘肃省启动了加强脱贫攻坚兜底保障工作的专项行动,向农村最低生活保障中的“人情保”和“关系保”开刀,严惩发生在贫困群众身边的贪污侵占、虚报冒领、盘剥克扣低保款等违法违纪问题。 



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